官员交流与经济发展——中国情景研究的 回顾与展望

文章信息：官员交流与经济发展——中国情景研究的 回顾与展望：王贤彬、黄亮雄；《产业经济评论》；2020年第6期

中国改革开放 40 余年历程，欧博abg是一个由局部试点到全面推进的过程，最终形成了经济社会发 展的奇迹。在广阔的中国大地上，许多地区经过不断的攻坚克难，实现了经济腾飞，经济发展水平踏入了发达地区行列。这些地区的经济发展，凝聚了地方政府的创新魄力和实干精神，锻炼出了许多具有丰富和过硬发展能力的领导干部。因此，中国改革开放发展史，既是一步经济发展史，也是一部干部发展史。我们认为，综合观察改革开放发展史和干部发展史的一个重要视角就是认识和理解中国的领导干部交流制度的实践意义。

中国官员的交流现象日趋常态化，且备受各界关注，也引起了社会科学研究者的持续研究。经济学界自本世纪初开始，关注中国地方官员交流。关于中国官员交流的初始的经济学研究主要关注其所带来的经济增长效应，发现了官员交流对辖区经济增长产生了影响。这些早期研究发现引发了经济学者对官员交流的进一步关注。自本世纪初至今，关于官员交流的研究已经走过了十多年的历程。总的来看，经济学研究至少涉及了以下两大重要方面：官员交流是否带来显著的经 济发展效应，官员交流为何以及如何带来经济发展效应。特别是最近的研究逐渐将重点放在第二方面，采用更为严谨的方法探讨其内在理论机制，涉及区际经贸联系和生产要素流动等，有效加深了人们的理论认识。回顾上述研究话题可以发现，中国的官员交流研究起源于中国政府内部关系理论研究，特别是中国式财政分权等研究，欧博官网更是直接延伸自政府官员晋升激励理论，结合了地方政府权力空间以及地方官员晋升激励两大视角，从官员跨地区交流的角度对这些已有理论和视角进行了拓展深化。中国的官员交流的内涵丰富而复杂，不仅是地区之间的交流，也是职位系统 之间的交流。在中国经济社会转型与发展背景之下，市场经济体系处于发育与建立阶段，官员交流制度及其实践，对经济发展以及经济制度建设都产生了不可忽略的影响。由此可见，政治和经 济的互动成为中国发展的宏大特征。我们有必要总结过去十年的研究，讨论官员交流究竟如何影响了经济发展。根据已有的研究，我们如何能使得官员交流制度乃至干部治理制度匹配于高质量发展及国家治理体系现代化建设。

本文的贡献在于：首先，本文系统梳理了关于中国官员交流的经济学研究文献，将其看成是中央在一个庞大的政治组织内部配置政治劳动力资源的制度与实践；其次，本文不仅回顾了官员交流的经济影响，并且提炼了官员交流产生特定经济影响的可能机制及其可能成立的逻辑，提升了相关研究所对应的理论意义；最后，本文关注的经济维度依次包括经济增长、区际经济联系以 及经济效率，特别是强调未来研究应当关注官员交流所具有的全局意义上的效率涵义。这些方面，都可能对相关研究有所裨益。

二、中国官员交流制度的演变

官员交流制度是中国历史上官僚制度中重要的制度创造与实践。在秦朝统一中国之后，中国 进入“封建官僚”长期统治的历史时期，“选官用官”带来了弄虚作假、任人唯亲、拉帮结派等不良现象。为防止“前朝”官员本地任职出现的各种腐败现象，自隋唐以来，官员异地任职逐渐成 为一种“模式”。汉代实行了官员异地任职的“回避制度”，欧博唐朝制定了更为完善的《回避条例》， 不允许官吏担任“本郡州县及邻本郡县官”，宋代将此细化为籍贯回避、亲属回避、职务回避以及科举回避等四种类型，尤其以籍贯回避最为严格，而明清时期的官员避籍更加严格。在封建时代， 由于交通不便、通信落后等，官员异地任职对官员的贪腐行为起到了一定的制约作用。由此可见，在封建朝代，推行官员交流制度的主要目的不在于促进地方经济社会发展，而更多地在于制约官员滥用权力、贪污腐败。官员交流制度作为官僚制度的一部分，成为中央控制和约束下级官僚集 团的有效方式，维持了整个政治统治体系的稳定，进而实现整个国家的稳定和发展。

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新中国建立之后，党非常重视干部管理制度的建设，很早就对党章领导干部交流进行了策划。 1962 年中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《中共中央关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，决定指出：“主要的领导干部长期固定在一个地区或者一个部门工作，会带来某些缺陷。为了贯彻执行党的民主集中制，加强各级党委的集体领导，有计划地、系统地、多方面地交流经验，为了帮助各级主要领导干部扩展眼界，丰富经验，提高领导水平，中央决定：在全国范围内，欧博娱乐对各级主要领导干部进行有计划的交流。这就是说，对全国各级党政 、主要领导干部，在中央与地方之间、上下之间、地区之间和部门之间，有计划地进行交流，并且把定期交流干部作为我党干部管理工作的一项根本制度。”这是建国之后最早对官员交流进行官 方规定的文件，对党政领导交流如何实施已经有相当成熟的构思和布置，但是由于种种原因，这一决定并没有得到完全与持续的执行。

1990 年，中共中央重新将领导干部交流制度的建设提上日程，颁布了《中共中央关于实行党 和国家机关领导干部交流制度的决定》。决定指出：“有计划地对领导干部进行交流，是我们党的优良传统，是培养锻炼干部、提高干部素质的一个重要措施。多年的实践证明，实行这项制度，有利于领导干部在更广阔的范围内经受锻炼，开阔眼界，丰富经验，增长才干，提高领导水平；有利于领导干部在新的环境中大胆放手地工作，振奋精神，转变作风，深入调查研究，密切联系群众。同时，也便于对领导班子的结构进行合理调整，增强领导班子的整体功能。为了使领导干部交流制度化、经常化，中央决定，从中央党和国家机关各部委，各省、自治区、直辖市做起，实行各级党和国家机关领导干部的交流制度。”决定当中的细则明确提出了“中央党和国家机关 各部委，各省、自治区、直辖市的省（部）级领导干部，可以在中央与地方之间进行交流，也可以在不同地区之间进行交流，有的还可以在中央各部门之间进行交流。特别要注意从经济比较发达的地区交流一部分领导干部到经济相对落后的地区任职”。这是党政领导干部交流文件当中首次提出要注意和加强发达地区到不发达地区的官员交流。由此可见，党对官员交流制度的作用至少包括了锻炼培养干部、促进地方经济社会发展以及促进干部体系结构调整至优化三个方面。

1999 年 4 月，中共中央发布了《党政领导干部交流工作暂行规定》，就党政领导干部交流工 作作出了具体的规定。规定指出交流的思想是“着眼于培养锻炼干部，优化领导班子结构，加强党风廉政建设和党的统一领导，促进地区、部门之间的联系和发展”，这实质上是为我们明晰了官员交流的主要目的。规定明确了干部交流的对象主要是“县（市、区）以上党委、政府领导班子成员和部分职能部门的主要负责人”，具体包括了“需要通过交流丰富领导经验、提高领导水平的；在一个地方或部门工作时间较长的；按照有关规定需要回避的；因工作需要、改善领导班子结构、发挥干部特长及其他原因需要交流的”。干部交流的范围和层次也更加广泛和明确，“干 部交流应当有计划地在地区之间、部门之间、地区与部门之间、上下级机关之间、党政机关与企事业单位及社会团体之间进行”。这个规定文件，将党政领导干部交流工作提到了可操作的层面，大大促进了党政领导干部交流。

2006 年 8 月，中共中央正式发布了《党政领导干部交流工作规定》 ①，将党政领导干部交流的工作正式制度化。与《暂行规定》相比，规定强调了“地区之间的干部交流，重点围绕国家经 济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行”。可以说，党和国家进一步认识到了领导干部交流对经济社会发展的重要作用，越来越强调领导干部交流的经济重要性，并将其写入了官方文件。党和国家的这一认识历程，也与本文开始所列举的深圳、苏州高官现象互相呼应，有计划的官员交流已经成为中国干部人事管理制度的重大实践，也需要提炼其中的理论涵义和价值。

三、官员交流是否影响了经济增长

已有研究不仅考察了官员交流对流入地经济增长的影响，还考察了不同的官员交流模式及形式所具有的经济效应的异质性。

第一个重要的异质性是官员跨地交流（横向交流）和中央到地方之间官员交流（纵向交流）的经济效应异质性。徐现祥等（ 2007）仅仅关注了跨地交流，并发现了其积极的经济增长效应，但徐现祥和王贤彬（ 2010）明确地发现中央到地方的官员交流对流入地而言具有相对不利的经济 增长效应。而张军和高远（ 2007）则统一考察了官员交流的经济增长效应，发现总体上官员交流 是有利于流入地的经济增长的。但是，他们所发现的总体平均效应弱于徐现祥等（ 2007）仅采用横向交流样本所得到的平均效应。这可能是支持央地纵向交流不具有流入地经济增长促进效应的 间接证据。杨海生等（ 2010）进一步对官员交流的经济增长效应进行了更加深入的研究，发现平行交流（跨地区）的官员有助于地方经济增长，而央地纵向交流有碍于地方经济增长。总结这几项研究来看，较为一致可靠的发现是，跨地区的党政领导交流促进了流入地经济增长，而若地方 党政领导官员是中央调任，则地方经济绩效并不具有优势甚至会受到某种程度的相对拖累。当然，无论是地方官员的跨地交流，还是官员从中央调任地方，都是上级特别是中央控制和激励地方的一种手段。因此，这些发现背后的机制和逻辑仍然需要进一步研究。徐现祥和王贤彬（ 2010）指出中央将部委官员交流到地方任职省委书记或者省长是一种“培养”与“使用”相结合的配置方式。他们实证发现，京官交流是以培养为主，培养成本是辖区经济增长速度相对于其他省区显著放慢；一个任期的培养结束后，无论是从政治晋升还是经济增长角度看，培养后官员的绩效显著提高。因此，如果央地纵向交流具有培养官员乃至其他更加多元化的目标，由于目标之间可能具 有替代性乃至冲突性，那么央地纵向官员交流导致相对较低的经济增长绩效，也在情理之中。

第二个重要的异质性是官员交流的区域异质性。徐现祥等（ 2007）对官员交流的区域异质性做出了如下发现：沿海与内地之间的官员交流效应最为积极和显著，而沿海内部和内陆内部特别是内陆内部的官员交流的经济增长效应较弱。张军和高远（ 2007）发现，官员的异地交流对经济增长的影响在地区之间（尤其是东西部之间）存在着明显的差异，在东部的影响大于西部。这一 发现与徐现祥等（ 2007）既一致又有差异。杨海生等（ 2010）从另一个角度考察了官员交流的区域异质性，他们将省区分成经济发达省区和不发达省区。他们的实证发现，交流到经济发达地区的官员促进了当地经济增长，而交流到不发达地区的官员则减缓了当地经济增长 。

杨海生等（ 2010）的发现与张军和高远（ 2007）的发现具有相似性，而与徐现祥等（ 2007）的发现具有显著差异性。杨海生等（ 2010）的这一实证发现的解读具有多种可能：第一种可能是官员努力程度与地方资源禀赋之间存在着互补效应，官员发展地方经济的努力在地方资源禀赋较好的情况下能够产生更好的效果。如果这种互补效应足够强，并且不同地区的资源禀赋差异足够大，那么地方官员竞争可能就会产生极化效应，那些被交流到落后地区的官员发展地方经济的努力和激励就会打折扣，从而导致官员交流的积极经济效应无法发挥。第二种可能是官员交流效应与经济发展的本地禀赋效应是独立正交的，但是由于在实证过程中一些不可观测因素的干扰导致无法干净地分离两类效应，从而错误地观察到针对落后地区的官员交流的经济增长效应不显著。对于第一种解读需要谨慎，因为周黎安（ 2007）就意识到了地方官员由于所在辖区资源禀赋条件差异从而可能具有不同的竞争起点，如果不加区分地对他们进行相对绩效评估，那么处于不利起点的地方官员可能会放弃竞争，这种局面对于中央而言显然不是有效的结局。因此，中央应当会区别性地对待和评估具有不同禀赋条件的地方官员，从而力求激励效应得到充分发挥。这一点，后续的文献更多地支持中央会有意识地区别性评估具有不同禀赋条件的地方官员。

摘 要

中国改革开放的经济发展进程与其政治体制的良好支撑密切相连，其中干部治理制度发挥了重要作用。官员交流制度是一项具有中国特色的制度，在改革开放以来进行了卓有成效的实践，成为一种引人注目的现象。经济学界近十多年来进行了有效的研究。本文对此进行了系统性梳理，别提炼了官员交流的经济增长效应及其理论机制，重点探讨了官员的区际经济联系效应。这些研究丰富了公共经济学的激励理论、劳动经济学的政治劳动力市场理论，也拓展了主流经济学关于经济增长内在微观机制研究及资源配置的内在及微观机制的研究。中国官员交流的经济学研究仍然需要推进，特别是构建一个更具一般性和更加稳健的经济理论分析框架。

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