法官员额制改革的理论反思

陈瑞华

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【中文关键词】 员额制；入额；行政事务；审判团队；集中审理

【摘要】 法官员额制改革的推行，欧博官网在初步实现入额法官的专业化和精英化的同时，也带来了包括“案多人少”“诉讼效率下降”“办案法官不堪重负”等一系列问题。要解决这些问题，就需要以改革的思维，提出创造性的解决方案，同时可以吸取一些地方的成功改革经验，使之上升为可推广的制度安排。改革者应认真反思司法行政管理体制的变革，讨论入额法官审判团队的科学构建，思考合议制适用范围的合理限制，并将案件的集中审理以及法官职业保障的完善等问题，纳入进一步改革的课题之中。

【全文】

一、问题的提出

作为新一轮司法改革的重要组成部分，员额制与司法责任制是保障我国法院实现精英化、独立和公正的两项举措。所谓员额制，是指在对司法审判人员、司法辅助人员和司法行政人员进行“分类管理”的前提下，为进入法官序列的人设置一定的员额限制，并确保审判业务精湛、品行兼优的审判人员，经过层层选拔，尤其是经过省级法官、检察官遴选委员会的考核审查，最终被任命为入额法官。[1]无论是法院院长、副院长、庭长、副庭长，还是经过同级人大常委会任命的普通审判人员，都只有经过上述选拔和审查程序进入法官员额之后，才能行使审判权。而所谓司法责任制，则有两个方面的含义：一是“让审理者裁判”，二是“让裁判者负责”。前者意味着合议庭或独任法官拥有对案件的独立审判权，院长、副院长、庭长、副庭长不再干预前者的审判活动，既不发布指令，也不再签署裁判文书。所谓“让裁判者负责”，则是指根据权力与责任相一致的原则，在合议庭和独任法官拥有独立审判权的前提下，对法官实行终身问责和责任倒查的制度。尽管这种责任主要还是一种办案责任，但是，责任追究的前提还是法官在审判过程中存在违法审判的情形，并造成法定的严重后果。在以上员额制和司法责任制的制度框架下，员额制是司法责任制的前提和基础，唯有让那些最优秀的司法精英进入法官员额，并大幅度减少法官的数量、提升法官的福利待遇和社会地位，合议庭和独任法官独立行使审判权才有实施的前提；也只有在入额法官“实现精英化”，且“隆其地位”的前提下，对法官违反审判责任的追究才有现实的基础。

经过几年的改革探索和逐步试点，全国法官员额制的推行已经基本完成。[2]经过这一改革，全国法官的总人数从改革前的21万余人，降低为现有的12万多人。司法改革决策部门为入额法官确定了39%的最高限额，也就是各地法院最终确定的入额法官占全院政法专项编制总数的比例，不得超过39%。但是，为了给未来的审判人员提供晋升的通道，各地法院一般都没有将这39%的员额全部用满，而是预留了部分员额。这样，目前真正进入员额的法官所占据的比例也就在33%35%之间。与此同时，一些经济发达省份为解决“案多人少”“案件分布不均衡”的问题，还创造性地推行以省为单位设置法官员额的经验，也就是在案件较多的地区突破39%的员额限制，个别地区甚至达到50%的员额，但在案件较少的地区则将法官员额设置为30%以下甚至更低。但总体上，全省入额法官的比例并没有突破所限定的比例。

在很多参与司法改革的司法界人士看来，员额制改革是这一轮司法改革的重中之重，也是最难解决的难题。[3]很多已经被同级人大常委会任命为“审判员”或“助理审判员”的法官，可能因为无法入额而失去审判案件的权力。因此，确定哪些审判人员进入法官员额就成为一个敏感而又复杂的问题。与此同时，由于未来只有入额法官才享有独立审判权，而那些从事司法行政管理的官员无论职务有多高，只要无法入额，就不得再从事审判工作，因此，法院内部拥有行政职务人员的入额问题，也成为各方强烈关注的焦点。应当说，员额制改革不仅会冲击现有的法院审判管理方式，而且会造成一系列的利益冲突。[4]

那么，在经过数年的改革探索和人事磨合之后，各地法院基本完成了员额制的改革，这是否意味着员额制的推行就一帆风顺了呢？其实，仔细研读各地法院的员额制改革报告，就不难发现，目前所完成的改革主要是按照法定程序确定了入额法官，并将入额法官的数量控制在39%或者更低的限额之内。更确切地说，员额制改革的初步完成无非意味着入额法官的人数被控制在39%以内而已。[5]在入额法官得以确定，并组成审判团队之后，如何真正解决“案多人少”的问题？[6]在法院院长、副院长、庭长、副庭长进入法官员额之后，如何解决司法行政管理与司法裁判的关系，从而保证这些人员承办更多的案件？在入额法官组成审判团队之后，如何设定合议庭审理案件的范围？要不要扩大独任法官审判案件的范围……这一系列的问题，可能都是员额制推行后带来的新问题，也是这一轮司法改革必须认真面对的问题。[7]

本文拟对员额制推行后的新问题做出较为系统的考察。笔者将反思法官员额的设定依据，从院庭长入额后承办案件的难题出发，讨论法院司法行政管理体制的深入改革问题，并围绕着解决“案多人少”的问题，对入额法官审判团队的构建发表看法。与此同时，本文还将对合议庭和独任法官审判案件的范围进行分析，并讨论审判效率以及法官待遇提高问题。[8]在笔者看来，在各地法院成功地减少法官员额之后，员额制改革并没有取得真正的成功，这一改革还将经历一条漫长的道路，并需要通过进一步的体制改革，才能达到改革决策者所预期的效果。

二、法官员额的设定依据

目前，改革决策者将法官员额限定为法院内“中央政法专项编制”的39%。这里所谓的“中央政法专项编制”，是指自1982年以来实行的对全国各级公安、检察、法院、司法行政系统编制单列，实行统一领导，中央与省、市、自治区分级管理的人事编制制度。中央政法专项编制制度施行以来，公安、国家安全、检察、法院和司法行政系统的编制从“党政群机关”中分离出来，作为专项编制单独管理。确实，在设定这种政法专项编制时，有关部门考虑了基本国情、政法队伍规模、政法工作实际需要、财政承受能力和社会影响等因素，并确定了这样政法专项编制的总规模。而各级法院内的“中央政法专项编制”也是根据这一原则确定的，有着不可突破的编制规模。[9]

具体到法院编制，这种政法专项编制也是中央将法院的总编制额度确定之后，再由最高法院向各高级法院、上级法院向下级法院层层划拨来确定。但是，这种对中央政法专项编制的设定并没有考虑不同地区的经济发达水平、地理环境、历史文化传统、诉讼案件数量、法官人均办案数量等更为复杂的因素，造成不同地区政法专项编制数的设定缺少科学的评估，并难以在动态中进行必要的调整。与此同时，随着社会经济的发展，欧博法院受理的案件量呈现爆炸式的增长，尤其是在一些经济发达地区，“案多人少”问题显得越来越突出。法院业内人士普遍认为，当前中央确定的政法专项编制数量太少，且变化调整难以满足审判事业的发展需要，已经严重制约了法院的发展和办案效率的提高。为应对日益繁重的审判工作和日益复杂的司法行政管理职能，越来越多的地方法院在中央政法专项编制之外，设定一些地方事业编制，以吸纳更多的工作人员。[10]

在这一轮司法改革中，改革决策者为实现法官的精英化和专业化，就是在不突破这一法院内“中央政法专项编制”总量的前提下，设定了39%的法官最高限额。按照这一法官员额设定方式，先有一个不容突破的“中央政法专项编制”总量，然后才有法院内部在这一总量基础上的39%限额。但是，姑且不论法院内部的“中央政法专项编制”设定得是否科学合理，单就这一39%限额的设定来看，就容易忽略各个地区的具体差异，造成一些经济发达地区法官员额的严重不足，而一些经济欠发达地区法院则出现法官员额的超量供应。本文以经济发达严重不均衡的广东地区为例，来审视法官员额制设定标准存在的问题。

据调查，广东省佛山市顺德区法院核定的政法专项编制为314人，经过2014年和2015年两次遴选，共有130名法官进入法官员额，这一数量已经超出核定政法专项编制的40%。但该区2016年受理案件总量已经突破4万件，入额法官人均办案量超过300件，达到全国法院平均数的4倍以上，也达到广东省法院平均数的3倍以上。深圳全市两级法院核定的政法专项编制是1906人，2015年已经确定入额的法官1065人，中级人民法院法官员额已经接近政法专项编制的60%，各区法院法官员额则接近65%，大大突破了“法定”的39%限额。相对于“珠三角”地区而言，广东其他地区法院的法官员额则出现了过剩的局面。例如，包括汕头、茂名在内的粤东、粤西、粤北地区，39%的法官员额显得明显过剩，一些地方甚至出现“案少人多”的局限，实际确定的入额法官占政法专项编制的比例也低于30%。[11]

为解决“案多人少”的问题，一些地方法院突破了根据政法专项编制数来确定法官员额的做法，实行一种根据单个法官平均办案数量来确定法官员额的制度，并取得了积极的效果。例如，广东省佛山市中级人民法院推行了一种“以案配人”的制度，也就是通过对未来一年受理的案件数量进行预测，在此基础上确定一名法官一年的办案工作量，从而确定来年的法官人员配置。具体而言，该法院每年年底都会对下一年度的收案情况进行预测，预测以各业务庭前30个月的收案数为基数，形成对下一年度收案数量的预估，再通过预测的案件数除以各部门每名法官应当办理的案件数，最终确定各部门下一年度的应配法官人数。这种“以案配人”的制度在探索中取得了积极效果，也无意中触及员额制改革的最核心问题——如何根据一个法官的有效工作时间来确定其一年的办案数量，并根据法院全年的收案数来确定所需要的法官数量。[12]

广东省珠海市横琴法院对法院改革做了最前沿、最富有创意的探索。该法院根据“少而精”的原则，实行相对固定的员额制。该法院通过综合考虑横琴的社会、政治、经济、文化状况，并根据过去年均受理案件的数量，预估法院年均受案数量在20002500件之间。同时，再考虑案件审判质量和法官能力等因素，以每位法官年均办案250件为标准确定法官的员额。员额制一旦确定，就保持大体稳定；只有在员额空缺时才选任新的法官，也只有在受案数量发生明显变化时，才对法官员额作出调整。总体上，该法院确定的法官员额为11人，其中8人为专职法官，3人则由院长、副院长兼任。从2013年至2016年的审判情况来看，该法院的法官员额设定经受了司法实践的检验，既保证了案件审判的质量，也避免了法院过去司空见惯的“案多人少”的问题。[13]

迄今为止，在法官员额的设定问题上，我国实际出现了两种制度模式：一是按照中央政法专项编制的39%来确定法官最高限额的模式；二是根据法院年度收案数和法官人均年度办案数来确定法官员额的模式。前一模式比较注重对法官数量的严格控制，有助于实现法官的精英化和专业化。而后一模式则强调对法官年度审判工作量的科学评估，既维护司法裁判的公正性，也避免法官的超负荷工作。按照笔者的看法，未来法官员额制的改革应当将这两个模式加以折中处理，既要兼顾中央政法专项编制存在的现实，也要考虑法官的年度办案数量和审判工作承受力，从而使员额制改革走向良性循环的轨道。

在员额制改革推行的初期，由于法院的司法行政管理模式和法官的办案模式没有发生根本的转变，也由于入额法官人数的相对减少，可能在一段时间内带来甚至加剧“案多人少”的问题。但随着相关改革的稳步推进，员额制改革所带来的积极效果势必会显现出来。我们有必要思考一个问题：39%的法官员额是不是一定要用满用足？对于一个基层法院和中级法院来说，动辄设置100名以上的法官是否符合精英化和专业化的要求？更进一步地说，从未来加强法官职业保障、提高法官工资福利的角度来看，在入额法官保持如此大的人员规模的情况下，大幅度提升法官的尊荣感和社会地位，究竟具有多大的现实可能性？

三、法院司法行政事务的集中管理

迄今为止，各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长大都顺利进入了法官员额，成为同时享有司法裁判权和司法行政管理权的“超级法官”。在各地法院都面临“案多人少”问题并深为“入额法官比例”所困的情况下，这些“超级法官”进入法官员额，的确具有相当大的敏感性和争议性。根据司法责任制的要求，这些“超级法官”不再对其他合议庭或独任法官审理的案件进行审批或签署裁判文书，而应像普通入额法官那样，作为合议庭成员或者独任法官，亲自行使审理权和裁判权。然而，在现有体制不变的情况下，这些“超级法官”毕竟担任院庭长的行政职务，行使着一定的司法行政管理职能，要指望他们像普通入额法官那样，全力以赴地从事审判工作，是不现实的。这就必然意味着院长、副院长、庭长、副庭长在占据法官员额的情况下，只能完成普通法官一半以下甚至更少的审判工作量。[14]于是，那些没有司法行政管理职务的普通入额法官，除了要承受较改革前更大的审判工作量以外，还不得不分担这些“超级法官”一半以上的审判工作量。由此，普通入额法官的审判工作压力之大，可想而知。

另一方面，在各级法院保留审判委员会制度的情况下，审判委员会仍然要对那些“重大、复杂、疑难案件”进行讨论并作出决定。这就意味着审判委员会仍然在行使着审判职能。既然如此，作为审判委员会委员的一些司法行政官员，如研究室主任、审判管理办公室主任、政治部主任等，也面临着要不要进入法官员额的问题。这些官员如果不进入法官员额，欧博娱乐就无法以审判委员会委员的名义行使司法裁判权。而如果将这些官员吸收进法官员额之中，那么，真正留给普通职业法官的法官员额又减少了一部分，普通入额法官的审判压力无疑就更大了。

员额制改革的经验表明，不对法院内部的司法行政管理体制做出全方位的改革，员额制的推行就将面临较大的体制阻碍。从广东省珠海市横琴法院和辽宁省葫芦岛中级人民法院所作的最前沿探索来看，在法院内部废除审判业务庭的建制、取消庭长、副庭长的职务设置，对于员额制的顺利推行而言，或许不失为一种一劳永逸的改革方案。[15]而从甘肃省兰州新区法院的最新改革经验来看，在取消审判业务庭的基础上，组建若干个审判团队，所有法官均进入这些审判团队之中，享有独立审判权。[16]这三所法院改革的共同之处在于，在保留院长、副院长职务设置的前提下，不再设置刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、立案庭、审判监督庭等审判业务庭的建制，所有庭长、副庭长在考核合格后，成为入额法官。由此，除了院长、副院长属于当然的入额法官以外，其他所有庭长、副庭长在失去司法行政职务之后，都变成了带有“行政职级”的入额法官。[17]

当然，仅仅废除审判业务庭的建制、取消庭长和副庭长的职务，而不对法院内部的司法行政管理体制作出进一步的改革，是远远不够的。毕竟，在过去保留院庭长的管理体制下，法院内部对司法行政事务采取了一种分散化的管理方式，也就是除了在法院层面上设置管理人财物和审判管理的机构以外，还将大量具体的行政事务赋予审判业务庭，使得这些审判业务庭实际承担着大量繁杂的司法行政事务。假如要废除审判业务庭的建制，那么，这些本来由审判业务庭承担的司法行政事务将如何处置呢？

在这一方面，珠海市横琴法院做出了全方位的改革探索。该法院在取消审判业务庭的前提下，在法院内部设立“三办一局一队”，其中的“三办”是指“审判管理办公室”“人事监察办公室”“司法政务办公室”；“一局”是指“执行局”；“一队”则是指“司法警察大队”。审判管理办公室履行立案信访、司法公开、宣传等职能，同时作为审判委员会、法官会议的办事机构；人事监察办公室履行政工、纪检监察等职能，同时作为法官考评委员会的办事机构；司法政务办公室履行原来办公室、行政装备科、研究室的职能。执行局和司法警察大队保持职能不变。另外，取消审判业务庭之后，庭长的审判管理职责主要由法官会议及审判管理办公室履行，行政管理职责则由院长、人事监察办公室即司法政务办公室负责。[18]

通过上述司法行政管理体制改革，横琴法院将原由审判业务庭承担的司法行政事务全部收归法院层面进行专门管理，通过设置若干个办公室，实现了司法行政事务的集中管理。既然审判业务庭的司法行政管理职能被整体移交给专门机构行使，既然法院对司法行政事务进行集中统一的管理，那么，审判业务庭的废除也就水到渠成了。在此基础上，那些行使司法行政管理权的庭长、副庭长职务也就不再保留，所有进入员额的法官都平等地享有独立审判权，并承担相应的司法裁判责任。与此同时，那些作为司法行政管理官员的研究室主任、审判管理办公室主任、政治部主任等，也不再进入法院审判委员会，而仅仅在法院层面对法院司法装备、审判绩效、政务人事、纪律监察等行使管理权。未来的法院审判委员会假如要继续保留的话，就可以仅仅吸收法院院长、副院长以及真正的资深法官参与其中，这些人士成为审判委员会委员的前提是他们都必须属于入额法官，拥有独立行使审判权的资格。由此，困扰法官员额制改革的几个主要障碍也就消除了。

不仅如此，根据珠海市横琴法院的改革经验，在全面推行法官员额制之后，法院院长将同时担当首席法官和司法行政最高负责人的双重角色。法院未来究竟需要设置多少位副院长，这也是值得认真研究的问题。按照我国多年来实行的“分管院长”制度，副院长的设置是与现行的审判业务庭的建制相适应的。可以说，在院长统一领导下，每一审判业务庭都有相应的分管院长来进行管理和领导。假如按照横琴法院的改革经验，未来的审判业务庭逐步全面取消的话，那些因审判业务庭而设置的“分管院长”也就没有必要存在了。[19]考虑到除了审判委员会之外，法院内部已经设置了专业审判委员会和法官会议，遇有重大、复杂、疑难案件的法律适用问题，需要提交讨论的，主审法官完全可以提交专业审判委员会或者法官会议进行“专家集体会诊”，后者可以就法律适用问题向其提供咨询意见，以协助其解决那些带有专业性和前沿性的法律适用难题。既然如此，法院内部继续设置分管院长的必要性也不复存在了。按照笔者的设想，法院除院长以外，只要再设置两位副院长也就足够了，其中一位副院长协助院长指导法官的审判活动，另一位副院长协助院长进行司法行政业务的管理工作。甚至还可以考虑在法院内部设置“司法行政事务院长助理”的职务，使其在不进入审判委员会、不履行任何审判职能的情况下，专门协助院长从事司法行政事务的管理工作。

四、入额法官审判团队的构建

在员额制改革全面推行之后，入额法官的人数较原有审判人员的数量有了显著的减少，而案件的数量却有增无减，这使得“案多人少”问题更加凸显。如何在入额法官人数减少的情况下，大幅度提高单个法官的审判效率，这是各地法院需要认真面对的难题。

然而，我国法院传统上实行法官“事必躬亲”的办案模式，除了在一个审判业务庭设置若干个书记员、司法警察以外，每个审判员、助理审判员一旦受理案件，就要独自完成从庭前准备到起草裁判文书在内的全部工作。这种带有“手工作坊”性质的办案模式，不仅带来了法官办案效率低下、案件久拖不决的问题，而且也无法保证法官将主要精力投入到研究法律适用问题、提高审判质量、加强裁判文书说理性等工作之中，无法造就真正的精英法官，更谈不上打造精品案件了。[20]

早在本世纪初，最高法院的一些有识之士就已经意识到这一问题，逐步提出了增设法官助理的改革设想。这一改革设想在最高法院的前三个五年改革纲要中已经有一定的反映。但是，受制于严重滞后的审判管理体制，法官助理制度一直没有真正全面推行。法官“事必躬亲”的办案模式没有实质的变化。在2014年以后，随着员额制和司法责任制的全面推行，法院开始启动真正的人员分类管理，法官助理作为一种重要的“审判辅助人员”，开始被视为一种保证入额法官独立审判的重要力量。[21]按照最高法院的改革设想，无论是合议庭还是独任法官，都要组建审判团队，法官助理和书记员将是审判团队的重要组成人员。法官助理主要协助法官完成一系列审判辅助性工作，包括审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；协助法官组织庭前调解，草拟调解文书；协助法官办理财产保全和证据保全工作；协助法官办理委托鉴定、评估工作；协助法官准备与案件审理有关的参考资料；协助法官草拟裁判文书，等等。而书记员则主要负责审判事务性工作：庭前准备的事务性工作；检查诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；负责案件审理中的记录工作；整理、装订、归档案卷工作；等等。[22]

根据各地的改革实践，审判团队大体分为合议庭模式和独任法官模式两种。合议庭的审判团队一般由1名主审法官、2名以上法官(或人民陪审员)、数名法官助理以及一名书记员组成。而独任法官模式则一般由1名主审法官、数名法官助理、1名书记员组成审判团队。例如，广东省广州市中级人民法院就按照1名法官、1名法官助理和1名书记员组成标准审判团队。同时，欧博allbet建立适度的增补调配机制，也就是为那些审判案件数量较多的法官配备2名以上的审判辅助人员。广东省深圳市福田区法院按照“1+2+3+4”的审判团队模式，也就是组建以审判长1人为核心，辅之以法官2人、法官助理3人和其他司法辅助人员4人的大审判团队。[23]

作为法院改革的最大胆探索者，珠海市横琴法院在创制了“少而精”的法官队伍之后，又组建了“专而足”的审判辅助人员队伍。在目前确定11名法官员额的前提下，为每个法官配备3名法官助理和1名书记员。未来根据审判辅助人员编制的变化，还将适度增加审判辅助人员的配置。除此以外，根据办案情况，该院还按每200件执行案件配备1名执行员，负责生效裁判的执行工作；为每250件案件配备1名司法警察，负责值庭、警卫、押解等司法警察事务。[24]

各地员额制改革的经验表明，法官员额制的有效实施，有赖于审判团队的组建和良性运转。[25]可想而知，在一名法官动辄承担200件以上的年度办案任务的情况下，要指望该法官单独完成所有的审判工作和审判辅助性工作，是一种不切实际的制度安排，其结果要么是那些案件质量无法得到保证，要么是法官以身体健康乃至生命为代价进行“透支性”工作，不具有可持续性。相反，在适度减少办案法官数量的情况下，为每一名法官配备一定数量的法官助理和书记员，这可以使法官从繁重、琐碎的庭前准备和庭外协调工作中解脱出来，将精力主要投入到审判质量的提高和裁判文书的充分说理上面。在法官的指导下，法官助理就像法官的学生或学术助手一样，为其承担诸如协助调解，全面阅卷并制作阅卷摘要，查找相关法律条文、相似案例和学术观点以及草拟诉讼文书等大量繁杂的审判辅助工作，书记员则在法庭审理过程中按照法官的要求从事事务性工作。通过组建这样的审判团队，审判效率可望得到显著的提高，法官助理在协助法官完成工作的同时，自身的素质和实践能力也可以得到相应的提高，从而成为未来的法官人才储备力量。只要法官助理和书记员人数配备得当，单个法官的办案质量将得到显著的提升，年度办案效率也将得到大幅度提高。

当然，在入额法官组建审判团队方面，目前还存在一些亟待解决的问题。除了包括广东地区在内的一些沿海经济发达地区以外，全国大多数地方的法院在组建审判团队方面进展缓慢，有些地方甚至还在延续多年来实行的法官“事必躬亲”办案模式。究其原因，法官助理人事编制制度的僵化以及法院经费的不足可能是主要的制约因素。目前，一些地方法院为保证一名法官至少配备一名法官助理，还举行了全省或全市范围内的法官助理招录工作，试图吸收更多的应届法科毕业生从事这项工作。但是，包括北京在内的很多省份，要实现一名法官配备一名法官助理和一名书记员的最基础审判团队配置，还面临着重重困难。[26]

其实，根据一些西方国家的法制经验，法官也可以根据审判工作的需要，自行招录一些临时性的法官助理。例如在美国，无论是联邦法官还是州法官，都可以从应届法学毕业生中招录法官助理。通常而言，那些知名法学院排名前十的应届毕业生，不仅学业成绩名列前茅，而且担任过本法学院法律评论编辑工作的优秀毕业生，最受法官的青睐，也最有可能被聘用为法官助理。法官聘用谁担任法官助理，聘用几名法官助理，基本上由法官自主决定。但法院要为每名法官提供数量相对固定的经费，由法官用作支付法官助理的薪金。这种临时招录的法官助理，不是固定职位，持续时间最多是一年或者两年。当然，每名法官也可以有一名固定的法官助理，后者属于法院聘用的编制内审判辅助人员。美国实行的这种临时性法官助理制度，不仅为法官解决了审判助理人手不足的问题，也使得这些临时性法官助理得到了技能培养和实务训练，为美国法律精英培养了一支后备力量。很多著名的法官、检察官、律师、法学教授，都有过担任临时性法官助理的经历。[27]

目前，我国法官员额制改革的推进与僵化保守的审判管理体制发生了越来越多的冲突。在众多省份无法大规模解决法官助理人事编制的情况下，借鉴西方国家的法制经验，实行临时性的法官助理制度，或许不失为一种有效的变通改革方案。我国有那么多的大学设置了法学院系，每年毕业的法科本科生和研究生达到数十万人。假如各地法院转变观念，允许法官从当年大学法学优秀毕业生中招录一些法官助理，并为其设定担任临时性法官助理的年限，那么，这将大大缓解由法官助理人员匮乏所带来的压力。在笔者看来，为每一名入额法官设置一名专职法官助理和一名专职书记员，这是保证员额制有效运行的最起码要求。在此基础上，应当通过实行临时法官助理制度，来解决法官办案工作压力过大的问题。[28]

与此同时，在审判团队组建过程中，除了法官助理和书记员以外，司法警察和其他审判辅助人员的配备也应提到议事日程。入额法官审判团队的构建，将带来法官办案模式的巨大转变。过去，法官隶属于某一审判业务庭，根本没有自己的独立审判团队，而只能与别的法官共同使用书记员、司法警察，甚至轮换使用审判法庭。现在，员额制推行之后，入额法官具有独立自主的审判权，可以独立签署裁判文书。即便案件由合议庭负责审判，负责案件审判的仍然是某一承办法官，其他法官只是协助其组成一个合格的合议庭，而承办法官还可以直接使用人民陪审员，来协助其组成合议庭。有鉴于此，未来法官审判团队的组建，应当辅之以固定审判法庭的设置，使法官的办公室与固定使用的审判法庭连接起来，并配备相对固定的司法警察。在这一相对固定的审判法庭内，法官成为审判团队的最高负责人，法官助理和书记员从事审判辅助性工作，司法警察为其提供值庭和安全保障工作。这不仅有助于保证法官办案效率的提高，而且也可以大大提升法官的尊荣感。

五、法官独任审判案件范围的扩大

长期以来，我国法院在审判组织的构建上，以合议制为原则、以独任审判为例外。具体说来，在基层法院，除了那些适用简易程序的轻微案件以外，一般案件都要由合议庭进行审理和作出裁判。而在中级法院以及更高审级的法院，则案件不分轻重，一律由合议庭负责法庭审理。

由于法院“案多人少”问题由来已久，也由于多年来实行“承办法官负责具体案件”的审判惯例，合议制在司法实践中基本上是流于形式的。表面看来，合议庭组成人员拥有对案件的审理权和判决权，但实际上，真正对案件负责并自始至终主持对案件的审理和裁判的还是承办法官。通常情况下，这位承办法官就是合议庭的审判长或者主审法官，他或者与两名法官组成合议庭，或者与法官或人民陪审员组成合议庭。但在院长、副院长、庭长、副庭长参与合议庭的情况下，审判长则要由具有上述职务的法官来担任。而在两名合议庭成员具有上述行政职务时，则要由具有较高行政职务的法官担任审判长。但无论如何，无论是庭前准备、庭外调查、法庭审理，还是裁判结果的形成乃至诉讼文书的撰写，最终对案件承担责任的还是承办法官。在需要向审判委员会或者上级法院汇报案情时，承办法官也要承担这些庭外或庭后的工作。从根本上看，承办法官制度的运行，造成承办法官真正行使审判权，其他作为合议庭成员的法官则放弃对案件的实质审判权。可以说，在实行合议制的情况下，形式上行使审判权的是合议庭，但实质上行使审判权的则是承办法官。

在合议制名存实亡的情况下，越来越多的研究者主张适度扩大独任法官的审判案件范围。毕竟，相对于独任法官而言，合议庭的审判活动既缺乏效率，又造成诉讼资源的浪费。首先，在承办法官与另外两名法官组成合议庭的情况下，对同一案件的审理要由三名法官参与其中，这与一名法官独任审判相比，显然是不符合诉讼经济原则的。其次，合议庭无论是由三名法官组成的，还是法官与人民陪审员共同组成的，都面临不同合议庭成员的分工和集体决策问题，无论是法庭上的共同发问，还是庭审结束的共同评议，都要比法官独任审判耗费更多的时间。再次，在合议庭成员的意见发生重大分歧，特别是在承办法官的意见不被另外两名合议庭成员认可时，案件就可能被提交审判委员会进行讨论决定，而审判委员会程序一旦启动，案件的诉讼效率就受到影响。[29]

在2014年开始推行员额制改革之后，入额法官的数量明显少于原来有权审判案件的法官的数量。加上进入法官员额的院长、副院长、庭长、副庭长的年度办案数难以达到入额法官办案数的一半，这导致法院“案多人少”的问题更加严重。越来越多的研究者认为，在员额制改革普遍推行之后，压缩合议庭审理案件的范围、扩大独任法官审理案件的范围，就变得不仅具有必要性，而且具有紧迫性了。单个入额法官所承担的案件数量，较之改革前，可能会有一倍以上乃至更大幅度的增长。假如再像过去那样，继续实行以合议庭审理为原则的做法，那么，几乎所有法院都会出现入额法官“不堪重负”的局面。不仅如此，随着司法责任制的推行，入额法官在统一行使审理权和裁判权的同时，还会因违反审判行为而承担责任倒查和终身问责，这种近乎苛刻的审判责任追究制度，也使得合议庭审判难以分清责任。而适度扩大独任法官的审理案件范围，反而有助于实现法官责任与权力的统一性，促使法官为避免严厉的司法问责而洁身自好、谨言慎行，防止法官作出有违事实和法律的错误裁判。显然，司法责任制的推行也使得扩大独任法官审理案件的范围具有可行性。

接下来，我们要进一步讨论对这一审判组织审理案件的范围压缩到什么程度。在笔者看来，在基层法院负责审理的案件中，除了那些法定的“重大”“复杂”“疑难”案件以外，一般案件都应一律交由法官独任审判，不再交由合议庭负责审判。换言之，合议庭审理案件的范围大体上与审判委员会讨论案件的范围保持一致。从各地基层法院目前审判委员会讨论案件的比例来看，这些“重大”“复杂”“疑难”案件一般占全部案件的10%以内，这一比例在有些法院甚至低于5%。与此相适应，基层法院受理的案件将有90%以上可以交由独任法官负责审判。

不仅如此，中级法院负责审理的初审案件和上诉审案件是否一律都要实行合议制呢？答案也是否定的。在笔者看来，凡是一审法院采取法官独任审判的案件，经过上诉或者抗诉进入二审程序的，二审法院一律继续实行法官独任审判的原则。反之，原来由一审法院通过合议庭作出判决的案件，二审法院则要组成合议庭进行审判。至于中级法院受理的一审案件，由于本来就属于重大、复杂的案件，因此原则上都要提交合议庭进行审判，而不再实行法官独任审判的方式。

在合议庭审理案件范围受到限制的情况下，如何防止合议制流于形式呢？毕竟，假如继续实行现行的承办法官制度，合议庭审理案件的范围即便受到压缩，其流于形式的局面仍然将维持下去，这仍然令人质疑合议制究竟有无实质的意义。

只要我们继续保留合议制这种重要审判组织形式，就不能不进一步思考如何实现“合议制实质化”的问题。根据“责权利相统一”的原则，要避免合议制的形式化，我们有必要考虑建立固定合议庭的改革构想。[30]换言之，凡是由三名法官组成合议庭的，这些法官都必须是入额法官，并组成相对固定的合议庭，对于所审理的案件采取共同受理、共同审理、共同形成裁判意见、共同承担审判责任的做法。只要合议庭成员集体承担审判责任，而不是单单由承办法官一人承担审判责任，那么，作为合议庭成员的三名法官就不会对承办法官的裁判结论不闻不问，而会发挥集体讨论、集体决策的作用，尽力避免错误的裁判。另一方面，即便是由法官与人民陪审员共同组成合议庭的，人民陪审员的人数也应当超过法官的人数，也就是组成由1名法官加2名人民陪审员的小陪审法庭，或者组成由3名法官加上4名人民陪审员的大陪审法庭。但不论合议庭组成情况如何，人民陪审员也应与法官一起，承担必要的审判责任。只不过，对人民陪审员追究审判责任的方式，可能与对法官的责任追究方式要有所区别对待。比如说，对于人民陪审员追究审判责任可以考虑采取警告、暂停陪审资格以及彻底取消陪审员资格的惩罚方式，情节严重、构成犯罪的，可追究其刑事责任。

六、集中审理的实现

法官员额制的推行，导致大量拥有“审判员”“助理审判员”身份的人员，无法进入法官员额，也失去了审判案件的权力，从而带来一线审判法官人数的显著减少。这打破了原有的司法资源投入与受理案件数量之间的平衡，带来愈发严峻的“案多人少”问题，对此改革决策者显然已经有了初步的认识。民事诉讼法已经确立了小额诉讼程序，使得那些较为轻微的民事案件可以得到快速的审理和判决。而自2014年以来，随着“认罪认罚从宽制度改革”的逐步试点，一种有别于现行简易程序的刑事速裁程序在轻微刑事案件中开始实施，并取得了积极的效果。无论是民事诉讼中的小额诉讼程序，还是建立在认罪认罚从宽政策基础上的刑事速裁程序，都在轻微案件的审理中发挥了缩短诉讼周期、降低诉讼成本的作用。[31]但在普通案件审判流程的制度安排上，目前尚未出现有针对性的重大改革方案，还存在着巨大改革空间。

法庭耗费时间最多的通常是三个环节：一是开庭前的准备；二是庭审过程中的休庭；三是庭审结束后对裁判结论的形成。首先，尽管各地法院已经普遍实行“排期开庭制度”，但是，在一个案件被分配给某一合议庭或者独任法官之后，距离案件真正进入开庭审理，还需要经历一个较长的庭前准备流程。这一方面可能是因为承办法官同时受理了多个案件，需要进行请示汇报，或者需要进行庭外调查核实有关证据，另一方面也可能是因为法官没有充分利用庭前会议，无法对控辩双方的诉讼请求进行集中处理，也难以对控辩双方提出的程序性争议进行集中解决，从而导致开庭前的准备活动持续时间过长，对于控辩双方提出的诸如传召证人出庭、调取相关证据、重新鉴定等诉讼请求，承办法官无法给出权威的、及时的处理方案。

其次，在开庭审理过程中，遇有影响诉讼进程的事项，法庭随意休庭，中断正常的审判流程，且在短时间内不恢复法庭审理，从而造成法庭审理时断时续，无法实现法庭审理的不间断地进行。迄今为止，我国法律只对某一审判程序设定了最高审判期限，但也确立了突破这一审限的例外情形和审批程序。然而，对于法庭开庭审理过程中休庭的次数和持续时间却没有限定，结果导致法庭休庭和中断庭审的随意性。经验表明，法庭在休庭期间所进行的“庭外活动”，不仅效率非常低下，而且由于没有诉讼各方的同时参与，也导致诉讼效果并不理想。结果，在动辄数周乃至数月的休庭过后，法官恢复开庭审理，对于前面已经进行完毕的法庭调查活动，已经记忆模糊，难以从中产生清晰的内心确信。

再次，在对普通案件开庭审理结束后，法庭很少进行及时评议并形成裁判结论，而普遍采取“定期宣判”方式。我国法律对于法庭审理结束后的休庭时间也不做出任何限制，结果导致这一休庭动辄延长到数周乃至数月，特殊案件甚至延长到一年以上。与此同时，法律对于所谓的“定期宣判”也没有限定需要宣判的最高期限，结果导致法庭对一个案件庭审结束后长时间里迟迟不宣告裁判结论。法庭之所以迟迟不宣告裁判结论，可能是因为它本身没有独立审判权，而一旦遇到“重大”“复杂”“疑难”案件，尤其是遇到社会关注度较高的敏感案件，就需要向庭长、副院长、院长进行请示汇报。被提交审判委员会讨论的，承办法官还要向审判委员会汇报；需要向上级法院请示汇报的，承办法官乃至院庭长也要准备提交给上级法院的汇报材料。而这些发生在庭审之外的内部请示汇报活动，大大延缓了法庭形成并宣告裁判的时间，造成案件在庭审结束后迟迟无法形成裁判结论的局面，使得整个案件的结案周期大幅度延长。

导致法庭迟迟无法形成裁判结论的原因，还有承办法官乃至合议庭对审判责任的推诿和规避，以及主动对独立审判权的放弃。我国实行的司法责任制，强调“让裁判者负责”，并为此确立了责任倒查和终身问责机制。这种基本不受“追诉时效”限制的超级审判责任制度，造成法官人人自危，也迫使法官尽量规避可能的职业风险。于是，略有敏感的案件，承办法官在庭审结束后根本不敢下判，而是尽可能获得庭长、院长或者审判委员会的意见，或者获得上级法院的裁判意见，然后才根据这些意见形成最终的裁判结论。结果，在这种层层请示和责任规避的氛围中，案件的结案周期也只能一延再延。另一方面，遇有各方存在重大争议的案件，承办法官也不敢贸然下判，只能等待法院与其他机关反复协调。尤其是那些当事人可能上访的案件，或者可能被宣告无罪的案件，法院面临公安机关、检察机关乃至当地党委政府的巨大压力，只能等待当地政法委员会的协调。经过这种反复协调之后，这类案件的结案周期肯定会大幅度延长了。

在员额制改革普遍推行之后，面对不断攀升的受理案件量，也面对入额法官人数明显减少的现实，各地法院都有了提高诉讼效率、压缩案件结案周期的强烈愿望和迫切需求，也为我国法院真正贯彻审判集中原则带来了历史性机会。经验表明，要真正压缩案件结案周期，就不能仅仅在简化法庭审理程序上做文章，而应当将改革的视野投向大幅度简化庭前、庭外和庭后诉讼环节上。考虑到我国正在推行司法责任制，注重“让审理者裁判”，已经开始取消院庭长审批案件和签署裁判文书的做法，这为我们走出法院内部请示汇报制度创造了一个良好的制度保障。在此基础上，我们有必要重新考虑如何确保法官在法庭审理中形成裁判结论，而不是在庭审之外寻找裁判结果。

为贯彻审判集中原则，有必要对开庭审理时间与庭前准备时间做出区分。原则上，对于法官的开庭审理时间，法律不必做出任何限制，只要法官不存在故意拖延庭审的情况，法庭开庭时间就不应受到限制。但是，对于开庭前的准备时间，法律则应作出明确的限制，对于合议庭组成之后、启动开庭审理的时间，应当有一个最高期限，在没有正当理由超出这一期限之后仍然不开庭审理的，法官应被视为构成程序性违法行为。与此同时，对于开庭审理时间与庭外调查核实证据的时间应做明确区分。原则上，法律所限制的应当是法庭的休庭时间，应要求法庭在不得不中止诉讼进程之后，应在尽可能短的时间内恢复法庭审理进程。为此，法律应对法庭休庭的次数和持续时间做出明显限制，确定单个案件休庭的最高期限，超出这一期限，法庭所进行的法庭审理活动应被宣告无效。不仅如此，对于法庭审理结束后的宣判时间，法律也应作出明确的限定。原则上，法庭审理结束后，法庭必须要有一个形成并宣告判决的最高期限。超出这一期限，法庭审理也应被宣告无效。法律应尽量将“当庭宣判”规定为一般原则，而将“定期宣判”设定为例外情形并为定期宣判确定明确的适用条件和审批程序。经验表明，大力推进法庭“当庭宣判”，是避免诉讼拖延的治本之道，也是有效贯彻合议制、维护庭审实质化、发挥人民陪审员作用的必由之路。

七、入额法官的职业保障

在法官员额制改革初步完成之后，入额法官的数量显著减少，入额法官所承担的审判工作量成倍增长。而在司法责任制推行之后，伴随着院庭长审批案件和签署裁判文书制度退出历史舞台，入额法官拥有了独立审判权，但法官的审判工作压力和职业风险也会明显增大。于是，我们不得不考虑一个问题：在员额制所带来的司法精英化得到实现之后，如何为法官建立一种必要的职业保障机制？[32]首先需要考虑的是如何建立一种有别于公务员的法官职业晋升机制。员额制的推行，确实可能导致审判业务庭和庭长、副庭长的设置逐渐淡出，甚至逐步取消，除极少数具有院长、副院长职务的法官以外，其他所有法官都将失去司法行政管理职能，而平等地行使司法裁判权。这种职业氛围的养成，为创立一种特殊的法官职业晋升机制奠定了基础。

首先，取消普通法官的行政级别，使其不再根据公务员行政职务系列进行升迁。原有的那种将法官按照科级、处级、局级、部级向上升迁的机制，客观上将法官纳入公务员的职务管理系列之中。这会造就同一法院不同法官之间身份、地位的不平等，难以维护法院内部的审判独立。与此同时，按照所谓“上级领导下级”“下级服从上级”的原则而建构起来的上下级法院关系，也因为上下级法官行政级别的相差悬殊，而造成下级法官独立性的降低，以至于严重影响了法院上下级之间的审级独立。有鉴于此，对于普通法官的行政级别应当逐步废除。废除的方法是逐步取消那些依附于行政级别的工资差异和福利待遇，使得法官的行政级别与其社会评价没有实质的关系。将来在条件成熟时，将那种形式上的法官行政级别彻底取消。当然，法院院长、副院长作为司法行政事务的管理者，其行政级别的取消取决于所在法院行政级别的消失。而在各级法院的行政级别短时间内难以消失时，这些管理者可能还要继续保留行政级别。但是，一旦进入行使审判权领域，院长、副院长的行政级别就不再发挥作用，而与其他普通法官享有平等的审判权。

在法官的行政级别逐步取消之后，如何构建一种特殊的法官晋升渠道呢？笔者认为，可以考虑彻底激活我国法官法早就设定的法官等级制度，并使得这些法官等级与工资福利和社会评价发生直接的联系。譬如，未来法律应为十二级法官分别设立具体的工资待遇、福利保障以及其他尊荣地位，使得处于不同等级的法官、高级法官、大法官和首席大法官，根据其所承担的审判职责的不同，在工资福利方面获得必要而合理的差别待遇。

其次，法官的工资待遇和福利保障问题。长期以来，法官的工资福利通常比照同级公务员来加以确定，致使法官职业的特殊性和重要性都没有得到充分体现，难以激发法官“服务于正义事业”的使命感和尊荣感。处于低收入群体的法官，可能不珍惜法官这一职业，很难抵制各方面的不当诱惑，以至于走上权钱交易乃至司法腐败的道路。有鉴于此，在法官精英化得到初步实现之后，应当根据不同法官等级重新确立相应的工资福利，从而重新构建法官薪金制度。鉴于目前法官收入不高的现状，改革法官薪金制度的核心应当是提升法官的工资福利水平。至于为法官“增长工资”的幅度究竟有多大，那还要根据一系列因素来进行科学的评估和衡量。但至少，法官的平均工资福利应大大高于公务员的工资福利标准，并不低于法学教授的平均工资待遇水平。

再次，在法官审判责任的追究方面，司法改革决策者固然强调了“责任倒查”和“终身问责”，但是，在实际追究法官审判责任时还应当充分兼顾法官职业的特殊性。原则上，为保证法官独立行使审判权，有必要确立法官在审判过程中的职业豁免权，避免其受到不必要和无根据的责任追究，从而为其独立审判创造一个良好的环境。对于法官审判责任的追究，不应当“唯结果论”，而应追究法官的“违法审判责任”，就是以违反程序法和实体法为前提来追究其法律责任。与此同时，对于严重违背法律职业伦理规范、败坏法官声誉的行为，也应纳入法官责任追究的体系中来，使得法官责任追究发挥维护法官纲纪、清除害群之马的作用。[33]

在法官责任的追究方面，除了要确立严格的责任标准以外，还需要建立一套特殊的纪律惩戒程序。迄今为止，各省、市、自治区都建立了法官、检察官惩戒委员会，并初步确立了一套有别于公务员的法官、检察官惩戒程序。为避免法官受到不公正的责任追究，尤其是防止个别法院院长、副院长对法官进行打击报复和职业迫害，有必要建立较为完善的法官纪律惩戒听证程序，为受到追诉的法官提供充分辩解的权利。在惩戒委员会作出惩戒决定后，还应为受惩戒的法官提供向上级法官、检察官惩戒委员会申诉的机制。在条件成熟时，还可以考虑为那些受到纪律惩戒的法官，提供向法院提出司法救济的机会，从而使得对法官的纪律惩戒逐步被纳入行政诉讼的轨道。

八、结论

经过三年多的改革探索，各地法院初步完成了法官员额制改革。但这还远远不意味着员额制的改革已经彻底成功。在一定程度上，确定入额法官的数量，使那些没有入额的审判员、助理审判员得到妥善的安置，这只是员额制改革的第一步。

要真正实现改革决策者所期待的实现法官精英化和专业化的目标，我们必须考虑员额制改革所衍生出来的新问题。尤其是为解决“案多人少”的问题，避免法院出现严重的案件积压、法官审判不堪重负的问题，我们需要以改革的思维，研究解决那些困扰我国法院审判多年的体制性和结构性难题。例如，对于法官员额的确定，除了考虑中央政法专项编制的限制这一因素以外，还必须考虑全院年度收案数和单个法官年度办案数。又如，在各级法院院长、副院长、庭长、副庭长基本进入法官员额之后，我们必须考虑法院司法行政事务管理的专门化和集中化问题，逐步取消庭长、副庭长的司法行政管理职能，减少不必要的副院长职务数量，使这些年富力强的资深法官，能够全身心地投入到审判工作之中，以缓解法官员额紧张所带来的办案压力。又如，为提高入额法官的审判效率，完善未来的入额法官审判团队，有必要适度增加法官审判团队中的法官助理数量，探索试行临时法官助理制度，使得法官助理和书记员真正有效地分担法官的审判工作。再如，为避免单个案件不必要地耗费法官资源，有必要在基层法院和中级法院适度扩大独任法官的适用范围，减少合议庭审理案件的范围，并在那些确实有必要实行合议制的案件中，实现合议制的实质化，避免合议庭的形式化。在员额制得到推行之后，我们还需要考虑诉讼流程的简化和结案周期的压缩问题，考虑建立法官职业保障机制的问题。

要解决员额制改革所带来的新问题，一方面需要有创造性的思维方式，保持开放的胸怀，对上述带有结构性和体制性的难题提出富有新意的解决方案。但另一方面，我们也需要密切关注一些地方法院经过艰苦探索所创造的成功经验，使那些具有生命力的改革经验及时上升为制度。例如，一些地方法院取消审判业务庭的建制，取消庭长、副庭长的设置，对于顺利推行员额制改革，实现法院的去行政化，维护普通法官在审判方面的平等地位，都具有极大的可复制性。又如，一些地方法院创设的1名法官、3名法官助理和1名书记员的审判团队，对于大幅度提高法官的审判效率，就具有极大的推广价值。再如，一些地方法院推行的法院司法行政事务的专门化和集中化管理体制，既大大提高了司法行政管理的效率，又避免庭长、副庭长将大量精力耗费在一些繁杂的行政事务上，实现了“让司法行政归司法行政，让司法裁判归司法裁判”，实现了司法行政事务的科学管理，也确保一大批精英法官回到审判业务之中。

(责任编辑：魏晓娜)

【注释】 [1]参见高憬宏：“法官员额制的制度价值和实现路径”，载《人民法院报》2015年7月15日。

[2]参见胡道才：“法官员额制改革‘落地’后的思考”，载《中国社会科学报》2017年3月28日。

[3]参见严剑漪：“员额制改革：一场动自己‘奶酪’的硬仗”，载《人民法院报》2016年11月14日。

[4]参见丰霖：“法官员额制的改革目标与策略”，《当代法学》2015年第5期，第140148页。

[5]参见王涵：“员额制改革初显成效”，载《民主与法制时报》2017年2月7日。

[6]参见刘斌：“从法官‘离职’现象看法官员额制改革的制度逻辑”，《法学》2015年第10期，第4756页。

[7]参见骆锦勇：“重视后员额制改革时期的挑战”，载《人民法院报》2016年10月21日。

[8]参见陈瑞华：“员额制改革的新课题”，载《人民法院报》2017年4月12日。

[9]参见何帆：“做好法官员额制的‘加减法’”，载《人民法院报》2014年7月17日。

[10]有关这一问题的比较分析，可参见陈永生、白冰：“法官、检察官员额制改革的限度”，《比较法研究》2016年第2期，第2148页。

[11]参见王逸吟：“法官员额制的广东试点”，载《光明日报》2015年6月8日。

[12]参见陈陟云、孙文波：《法官员额问题研究》，中国民主法制出版社2016年版，第59页。

[13]参见蔡美鸿主编：《横琴新区司法改革模式》，法律出版社2016年版，第9页。

[14]参见邹辉斌：“员额制改革后，副院长如何履职”，载《人民法院报》2017年7月23日。

[15]参见李岩峰、骆惠华：“机制一改天地宽——辽宁葫芦岛中院审判权运行机制改革调查”，载《人民法院报》2014年8月11日。另参见蔡美鸿主编：《横琴新区司法改革模式》，法律出版社2016年版，第8页以下。

[16]参见赵志锋：“法院更像法院，法官更像法官”，载《法制日报》2017年3月31日。

[17]参见覃爱玲：“葫芦岛中院审判权改革调查”，《南风窗》2014年第17期，第3133页。

[18]参见蔡美鸿主编：《横琴新区司法改革模式》，法律出版社2016年版，第8页以下。

[19]参见章宁旦等：“横琴法院不舍审判庭取消审批制”，载《法制日报》2013年12月30日。

[20]参见张忠斌：“法官员额制如何更‘接地气’”，载《人民法院报》2016年9月4日。

[21]参见王立新：“法官助理制度时实行法官员额制的基础和保障”，《中国审判》2014年第10期，第7677页。

[22]参见林振通：“员额制背景下审判团队配置模式与职责定位”，载《人民法院报》2016年9月29日。

[23]参见最高人民法院司法改革领导小组办公室：《〈最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉读本》，人民法院出版社2015年版，第6263页。

[24]参见蔡美鸿主编：《横琴新区司法改革模式》，法律出版社2016年版，第910页。

[25]参见骆锦勇：“如何科学构建审判团队”，载《人民法院报》2017年3月23日。

[26]参见拜荣静：“法官员额制的新问题及其应对”，《苏州大学学报》2016年第2期，第5562页。

[27]参见孙祥壮、李勇：“美国法官助理制度”，载《人民法院报》2005年4月11日。另参见江振春：“美国联邦最高法院与法官助理制度”，《南京大学学报》2010年第2期，第3545页。

[28]参见傅郁林：“法官助理抑或限权法官？——法官员额制改革后审判辅助人员的定位”，《中国审判》2017年第9期，第4546页。

[29]参见王立新：“建立法官员额制是中国法官职业化的必由之路——以江阴法官司法改革为样本”，《人民司法(应用)》2015年第13期，第47页。

[30]参见吴洪淇：《司法改革转型期的失序困境及其克服》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》，2017年第3期，第153160页。

[31]参见陈瑞华：“‘认罪认罚从宽’改革的理论反思——基于刑事速裁程序运行经验的考察”，《当代法学》2016年第4期，第313页。另参见陈瑞华：“认罪认罚从宽制度的若干争议问题”，《中国法学》2017年第1期，第3552页。

[32]参见刘峥：“完善协同机制深入推进法官员额制改革”，载《人民法院报》2017年10月18日。

[33]有关法官责任问题的理论反思，可参见陈瑞华：“法官责任制度的三种模式”，《法学研究》2015年第4期，第422页。

【参考文献】 {1}何帆：“做好法官员额制的‘加减法’”，载《人民法院报》2014年7月17日。

{2}陈永生、白冰：“法官、检察官员额制改革的限度”，《比较法研究》2016年第2期。

{3}陈陟云、孙文波：《法官员额问题研究》，中国民主法制出版社2016年版。

{4}拜荣静：“法官员额制的新问题及其应对”，《苏州大学学报》2016年第2期。

{5}陈瑞华：“员额制改革的新课题”，载《人民法院报》2017年4月12日。

【期刊名称】《法学家》【期刊年份】 2018年 【期号】 3